SUPPRESSION DU POSTE DE PREMIER MINISTRE : LES INSUFFISANCES DE LA RÉFORME

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CONTRIBUTION

Le projet de réforme constitutionnelle entrainant la suppression du poste de Premier ministre, qui sera soumis au vote des députés ce 4 mai, ne garantit pas l’équilibre des pouvoirs. Abdou Aziz Daba Kébé, agrégé des Facultés de Droit, Directeur du Centre d’Etudes et de Recherches sur l’Ingénierie juridique et financière (CERIF) relève, dans une contribution envoyée à emedia.sn, les insuffisances de la réforme, qui modifie et remplace 23 articles de la Constitution.

Le projet de révision définit un partage de compétences qui ne garantit pas l’équilibre des pouvoirs recherché. D’autres articles de la Constitution peuvent être révisés pour éviter que le régime présidentiel ne dégénère en présidentialisme. Il est nécessaire de renforcer la limitation du nombre de mandats (A) et d’augmenter la reddition des comptes au sommet de l’Etat (B).

Caractère inachevé de la limitation du mandat

Dans un régime parlementaire, comme le note une spécialiste du droit constitutionnel américain, l’irresponsabilité du chef de l’Etat fait qu’il n’est « nullement choquant que le Chef de l’Etat puisse conserver le pouvoir soit indéfiniment, soit pour des mandats très longs » . Tel n’est pas le cas dans un régime présidentiel. Ici, la limitation du mandat est absolue en raison des pouvoirs importants du Président de la République. Au Bénin, la Cour constitutionnelle a considéré récemment (Décision DCC 17-095 du 4 mai 2017) que la durée et le nombre de mandats ne peuvent faire l’objet de révision.

Au fond, quelle que soit la nature du régime politique considéré, le principe de la limitation du mandat présidentiel est constamment remis en cause en Afrique par plusieurs procédés : l’adoption d’une nouvelle constitution, une révision de la Constitution en cours avec effet non rétroactif de la loi de révision ou, simplement, par l’abrogation des dispositions qui consacrent la limitation de mandats. On peut donner les exemples du Cameroun, du Mozambique, du Djibouti, du Burkina, du Togo, du Congo- Brazzaville, de la République démocratique du Congo (RDC), du Soudan, de la Guinée équatoriale, de l’Ouganda, de l’Algérie, du Malawi, de la Zambie, de l’Erythrée ou du Soudan.

Au Sénégal, le principe de la limitation des mandats a été introduit en 1970, supprimé en 1976, réintroduit en 1991, supprimé en 1998 avant d’être rétabli par la Constitution du 22 janvier 2001.
Le verrouillage introduit en 2016, « nul ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs », constitue une avancée démocratique remarquable. En plus, la durée et le nombre de mandats sont rangés dans les clauses d’éternité, insusceptibles alors de révision.

Pourtant en droit constitutionnel, ces limitations sont contournées par l’adoption d’une nouvelle Constitution dans plusieurs Etats à connotation présidentielle. Les exemples du Tchad (2018), du Burundi, du Rwanda et du Congo -Brazzaville en 2015 sont saisissants. Le débat se pose présentement en Guinée et en Côte d’Ivoire. La Cour constitutionnelle du Niger, en 2009, s’est opposée à cette ingénierie constitutionnelle qui consiste à adopter une nouvelle Constitution pour contourner la limitation, à deux, du mandat présidentiel.

Certaines Constitutions interdisent expressément ces possibilités. L’article 146 de la Constitution du Cap- Vert est intéressant à citer : « 1. Le Président de la République ne peut se porter candidat à un troisième mandat dans les cinq ans suivant immédiatement le terme de son second mandat consécutif. 2. Si le Président de la République renonce à ses fonctions, il ne peut se porter candidat à un nouveau mandat pendant les dix années suivant la date de sa renonciation. 3. Si le Président de la République abandonne ses fonctions ou s’absente du territoire national sans observer les dispositions prévues aux paragraphes n° 1 et 2 de l’article 142, il ne peut se porter candidat à un nouveau mandat ni exercer une autre fonction politique au sein des organes de souveraineté ou des collectivités locales ».

La Constitution tunisienne du 20 janvier 2014 (article 75 alinéas 5 et 6) a ainsi formulé la limitation du mandat : « Nul ne peut exercer les fonctions de Président de la République pour plus de deux mandats entiers, successifs ou séparés. En cas de démission, le mandat en cours est considéré comme un mandat présidentiel entier.
Aucun amendement ne peut augmenter en nombre ou en durée les mandats présidentiels ».

Aux articles 57 et 58 de l’avant-projet de Constitution de la Commission Nationale de Réforme des Institutions (CNRI), il était mentionné que le Président de la République « ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs » et qu’aucun de« ses ascendants, descendants, collatéraux au premier degré, ou conjoints ne peut être candidat pour lui succéder ou assurer sa suppléance ».
On peut penser alors procéder à la réécriture des articles 27 et 103 de la Constitution.
La limitation du mandat et la reddition des comptes permettent d’éviter, au sommet de l’Etat, les démons du régime présidentiel.

Une faible reddition des comptes

L’éthique, la transparence et l’attention permanente à la reddition des comptes sont élevées au rang des principes de la démocratie dans le Plan Sénégal Emergent (PSE). La bonne gouvernance constitue un défi majeur pour l’Etat du Sénégal. Il est indiqué, dans le Rapport d’Activités 2016 de l’Office national de Lutte contre la Fraude et la Corruption (OFNAC) que mille cent quatre-vingt (1180 ) plaintes (70% dans le secteur public) ont été enregistrées, cinquante-sept cas (57) cas de détournements de derniers et soixante-deux( 62) cas d’enrichissement illicites recensés. Dans l’Indice de Perception de la Corruption (IPC) 2018, le Sénégal est dans la zone rouge, en dessous de la moyenne mondiale qui est de 50 %.

La responsabilité du Président de la République devant le peuple est une caractéristique fondamentale du régime présidentiel comme on peut le constater dans le Constitution du Bénin ; le Président de la République étant élu au suffrage universel direct. Puisque les pouvoirs sont strictement séparés, le Président de la République rend directement compte au peuple. C’est le sens de déclaration de patrimoine du Président de la République qui instaure une gouvernance de vertu vis-à-vis de la Nation. La constitutionnalisation de la déclaration de patrimoine du Président de la République est assez faible dans le dispositif actuel si l’on fait des comparaisons internationales. L’article 37 de la Constitution, in fine, indique que le « Président de la République nouvellement élu fait une déclaration écrite de patrimoine déposée au Conseil constitutionnel qui la rend publique ». Cette disposition souffre de puiseurs insuffisances. Le Président de la République n’a pas de contrainte de délai pour déclarer son patrimoine ( comme en matière de prestation de serment) . La déclaration de patrimoine concerne la prise de fonction et non la fin de fonction ; elle ne fait pas l’objet d’un contrôle spécifique . Dans certaines Constitutions de régime présidentiel, la déclaration concerne tout le patrimoine familial (les biens du conjoint selon le régime matrimonial, des enfants mineurs et des enfants même majeurs, à charge du couple).

Dans le régime présidentiel proposé, l’irresponsabilité du Chef de l’Etat demeure paradoxalement encore la règle en vertu de l’article 101 de la Constitution. La haute trahison, l’exception qui fonde la responsabilité pénale du chef de l’Etat, est un concept flou. La définition proposée par la CNRI aux termes de l’article 131 de l’Avant- projet de Constitution était intéressante : « il y a haute trahison lorsque le Président de la République est reconnu coupable de fausse déclaration sur l’exclusivité de sa nationalité sénégalaise ou d’autres faits constitutifs de violations de son serment, lorsqu’il est reconnu auteur, coauteur ou complice de violations graves et caractérisées des droits de l’homme, de crime de sang, de malversations, de corruption, d’enrichissement illicite ou de prise illégale d’intérêt ». Dans le régime présidentiel latino-américain, la plupart des destitutions ont été provoquées par des raisons budgétaires.

Il faut signaler, par ailleurs, que le rendez- vous constitutionnel est manqué parce que dans un régime présidentiel, la juridiction constitutionnelle doit être forte. A cet égard, l’impossibilité juridique pour le Conseil constitutionnel, de contrôler une loi qui révise la Constitution constitue un handicap. Elle permet de proroger le mandat constitutionnel en reportant des élections en marge des dispositions de la Constitution. Le mandat constitutionnel devient instable et peut être modifié sans censure du juge constitutionnel. Il faut réviser l’article 92 de la Constitution pour donner expressément à la haute juridiction le pouvoir de contrôler les lois de révision de la Constitution.

Au demeurant, si la recherche de l’efficacité de l’action publique est au cœur de la gouvernance moderne, la réforme contient des limites d’approche méthodologique et de fond. Tandis que certaines réformes constitutionnelles ne sont pas totalement appliquées (statut du chef de l’opposition ou l’évaluation des politiques publiques par l’Assemblée nationale), la procédure d’urgence choisie pour réviser la Constitution inhibe le principe de sécurité juridique. En vertu de ce principe, les citoyens doivent avoir des raisons juridiquement valables de penser que la règle ne changerait pas.

Selon le juge constitutionnel sénégalais , la sécurité juridique renvoie à la stabilité des règles constitutionnelles émises et leur caractère prévisible. La sécurité juridique, c’est aussi mettre à la disposition des citoyens une version officielle de la Constitution du Sénégal mise à jour.

Dans le fond, le régime présidentiel proposé ne traduit pas un équilibre des pouvoirs qui n’est envisageable que si l’on révise les articles 27, 37, 92, 101 et 103 de la Constitution.

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