Il existe, dans l’exercice du pouvoir public, une confusion aussi fréquente que dangereuse : celle qui consiste à considérer qu’une personne nommée à une fonction par une autorité politique contracterait, du seul fait de cette nomination, une dette personnelle de loyauté envers celui qui l’a choisie.
Cette conception repose sur une confusion entre deux relations de nature profondément différente.
La première est une relation humaine : celle de la confiance et de la reconnaissance.
La seconde est une relation institutionnelle : celle de la responsabilité attachée à une charge publique.
Une personne peut légitimement éprouver de la reconnaissance envers celui qui lui a accordé sa confiance en la nommant. Cette reconnaissance relève de l’éthique personnelle. Elle peut inspirer le respect, la considération et même une certaine fidélité humaine.
Mais elle ne saurait créer une dette politique illimitée.
Car celui qui nomme à une fonction publique ne transmet pas une parcelle de propriété personnelle. Il confie temporairement l’exercice d’une responsabilité qui appartient à l’institution et, en dernière instance, à la communauté politique.
La nomination crée donc une responsabilité avant de créer une reconnaissance.
La hiérarchie des loyautés
Toute personne investie d’une responsabilité publique se trouve au croisement de plusieurs loyautés.
Elle peut être loyale envers celui qui lui a accordé sa confiance.
Elle doit être loyale envers l’équipe gouvernementale ou administrative à laquelle elle appartient.
Elle doit respecter l’autorité hiérarchique légitime.
Mais elle est également tenue par les lois, les règles, les institutions, l’éthique de sa fonction et l’intérêt général.
Ces loyautés ne se situent pas toutes au même niveau.
Lorsque la loyauté personnelle et la loyauté institutionnelle convergent, aucune difficulté particulière ne se pose. Le responsable public peut servir loyalement l’autorité qui l’a nommé tout en accomplissant pleinement sa mission.
Le véritable problème apparaît lorsque ces deux loyautés divergent.
Que doit faire un responsable public lorsque celui qui l’a nommé lui demande, explicitement ou implicitement, d’agir contre les règles, contre l’intérêt général ou contre la mission qui lui a été confiée ?
C’est précisément à ce moment que doit intervenir une hiérarchie des loyautés.
La loyauté envers la personne ne peut pas l’emporter sur la loyauté envers la fonction.
La reconnaissance ne peut pas l’emporter sur la responsabilité.
Et la gratitude ne peut pas devenir une obligation d’allégeance.
Une nomination n’est pas l’achat d’une loyauté
Dans certaines cultures politiques, la nomination à une fonction publique peut être interprétée comme un bienfait personnel.
« Je t’ai nommé » devient alors implicitement :
« Tu me dois quelque chose. »
Et cette dette supposée peut progressivement devenir une exigence de fidélité personnelle.
Le responsable nommé peut alors se retrouver confronté à un dilemme : servir la mission qui lui a été confiée ou satisfaire les attentes de celui qui lui a permis d’accéder à cette fonction.
C’est ici qu’apparaît une distinction fondamentale.
Celui qui vous nomme vous confie une fonction ; il ne vous achète pas une loyauté.
La reconnaissance peut aller à la personne qui vous a fait confiance.
Mais la loyauté institutionnelle appartient à la fonction.
Et la responsabilité appartient à la communauté que cette fonction a pour mission de servir.
Dans une démocratie institutionnellement mature, celui qui nomme devrait d’ailleurs souhaiter que la personne qu’il choisit soit d’abord loyale à sa mission.
Car la qualité d’une nomination ne se mesure pas à l’obéissance personnelle du nommé.
Elle se mesure à sa capacité à exercer correctement la responsabilité qui lui a été confiée.
Le paradoxe du « devoir d’ingratitude »
C’est dans ce contexte que l’expression « devoir d’ingratitude » peut prendre tout son sens.
Elle est évidemment paradoxale.
Il ne s’agit pas de promouvoir l’ingratitude comme valeur morale.
Il s’agit de reconnaître qu’un responsable public peut parfois être obligé d’accepter d’être perçu comme ingrat afin de rester fidèle à sa mission.
Celui qui refuse une instruction contraire à l’intérêt général peut sembler ingrat.
Celui qui dit non à celui qui l’a nommé peut sembler déloyal.
Celui qui rappelle les règles peut être accusé d’avoir oublié à qui il doit sa position.
Mais cette ingratitude n’est qu’apparente.
Elle peut être, en réalité, l’expression d’une loyauté supérieure.
Le véritable « devoir d’ingratitude » serait alors le devoir de refuser que la gratitude personnelle soit transformée en instrument de subordination politique ou morale.
Il pourrait être défini ainsi :
L’obligation morale et institutionnelle, pour le détenteur d’une charge publique, de savoir s’affranchir de sa dette personnelle de reconnaissance lorsque celle-ci entre en contradiction avec l’intérêt général, la légalité, l’éthique ou les responsabilités attachées à sa fonction.
De la gratitude à la servitude de reconnaissance
La frontière est parfois subtile entre la gratitude et ce que l’on pourrait appeler la « servitude de reconnaissance ».
La gratitude est libre.
Elle reconnaît un bienfait sans aliéner la liberté morale de celui qui l’a reçu.
La servitude de reconnaissance est différente.
Elle apparaît lorsque le bienfait passé devient une créance permanente sur le comportement futur du bénéficiaire.
Le raisonnement devient alors :
« Puisque je t’ai aidé, tu dois me soutenir. »
Puis :
« Puisque je t’ai nommé, tu dois m’obéir. »
Et finalement :
« Puisque tu me dois ta position, ta loyauté envers moi doit l’emporter sur toute autre considération. »
C’est précisément cette transformation de la gratitude en dette d’allégeance qui menace l’intégrité des institutions.
Car lorsque les responsables publics commencent à devoir leur loyauté non plus aux missions qui leur sont confiées mais aux personnes qui les ont nommés, l’administration cesse progressivement d’être une institution au service de la collectivité.
Elle devient un système de fidélités personnelles.
La loyauté véritable peut exiger le désaccord
Il existe d’ailleurs une autre dimension du problème.
Être loyal envers celui qui vous a nommé ne signifie pas nécessairement lui donner raison en permanence.
Une loyauté authentique peut parfois consister à dire ce que l’autre ne souhaite pas entendre.
Un responsable qui signale une erreur, refuse une décision dangereuse ou propose une alternative peut rendre un service plus important à l’autorité qui l’a nommé que celui qui acquiesce systématiquement.
L’obéissance n’est donc pas toujours la forme la plus élevée de la loyauté.
Dans certaines circonstances, le désaccord argumenté peut constituer une forme supérieure de fidélité à la mission commune.
La véritable question devient alors :
Le responsable nommé cherche-t-il à protéger sa relation avec celui qui l’a nommé ou à protéger la finalité de la mission qui leur a été confiée ?
Lorsque ces deux objectifs entrent en contradiction, la réponse à cette question révèle la véritable hiérarchie des loyautés.
La question au crible du Seuil de Thiam
Cette réflexion peut également être examinée à travers le Seuil de Thiam – Seuil de Pertinence Stratégique.
Toute institution repose sur une cohérence minimale entre ses objectifs, ses compétences, ses responsabilités, ses instruments, ses règles et ses mécanismes de décision.
Lorsqu’une loyauté personnelle vient perturber cette cohérence, l’institution peut progressivement passer sous son seuil de pertinence stratégique.
Un ministre qui privilégie les intérêts personnels de celui qui l’a nommé au détriment de sa mission institutionnelle affaiblit la cohérence de l’action publique.
Un haut fonctionnaire qui adapte ses décisions aux préférences personnelles du pouvoir plutôt qu’aux règles et aux objectifs de son administration réduit la capacité de l’institution à remplir sa mission.
Un dirigeant d’entreprise publique qui considère son poste comme une dette envers son nominateur risque de confondre la gestion d’un bien collectif avec la protection d’une relation personnelle.
Dans chacun de ces cas, le problème n’est pas seulement moral.
Il devient institutionnel et stratégique.
La multiplication de ces comportements peut progressivement transformer une administration fondée sur les fonctions en une administration fondée sur les personnes.
Et lorsqu’un système institutionnel repose davantage sur les loyautés personnelles que sur la cohérence des responsabilités, des compétences et des missions, il peut finir par passer sous le Seuil de Pertinence Stratégique nécessaire à son efficacité.
La maturité institutionnelle commence par la dépersonnalisation de la fonction
Une République solide ne demande pas aux responsables publics d’être ingrats.
Elle leur demande de savoir où se situe leur loyauté première.
Elle reconnaît la valeur de la confiance personnelle, mais elle refuse que cette confiance devienne une créance sur la fonction publique.
Elle accepte la gratitude, mais elle refuse la servitude de reconnaissance.
Elle respecte l’autorité hiérarchique, mais elle distingue l’autorité légitime de l’allégeance personnelle.
La maturité institutionnelle commence précisément lorsque celui qui nomme comprend qu’il ne nomme pas quelqu’un pour le servir personnellement, mais pour servir une mission.
Et lorsque celui qui est nommé comprend que la meilleure manière d’honorer la confiance qui lui a été accordée consiste précisément à exercer pleinement et loyalement cette mission.
La hiérarchie des loyautés pourrait alors se résumer en un principe simple :
La reconnaissance va à celui qui vous a fait confiance.
La loyauté va à la mission qui vous a été confiée.
La responsabilité va à l’institution que vous servez.
Et la finalité de l’action publique demeure l’intérêt de la communauté.
C’est pourquoi le véritable « devoir d’ingratitude » n’est pas le devoir d’être ingrat.
C’est le devoir de refuser que la gratitude envers celui qui vous a nommé devienne une dette politique qui vous oblige à trahir la fonction pour laquelle vous avez été nommé.
Et c’est peut-être là l’un des fondements les plus exigeants de l’éthique républicaine : savoir rester reconnaissant envers les personnes sans jamais devenir redevable, au point de leur sacrifier les institutions.
