Le glissement est perceptible, mais il demeure largement silencieux. Il ne procède pas nécessairement d’une rupture explicite avec les principes du service public ; il s’observe plutôt dans une transformation progressive des pratiques, des modes d’accès à l’autorité et des rapports entre l’administration et les citoyens. A la logique d’une administration de services, fondée sur l’accessibilité, l’égalité de traitement, la continuité et l’impersonnalité des procédures et des règles, tendent à se superposer, voire dans certains espaces, à se substituer des logiques de proximité, de réseaux et d’allégeance.
Ce glissement se manifeste notamment par une difficulté croissante d’accès aux autorités : ministres, directeurs généraux ou responsables administratifs, correspondances sans réponse ou à faible probabilité de réponse, audiences difficiles à obtenir ou insuffisamment planifiées, recours à des intermédiaires pour accéder à une autorité, parfois même au sein de son propre ministère : autant de pratiques qui contribuent à rendre les circuits relationnels plus opérants que les voies institutionnelles.
Le phénomène ne saurait toutefois être réduit à une opposition entre formel et non-formel. Le non-formel constitue une composante essentielle des modes de régulation de la société sénégalaise. Il traverse l’écosystème économique et social, mais également la sphère administrative. Il peut faciliter les interactions avec l’institution et compenser certaines rigidités procédurales. La question devient plus préoccupante lorsque les canaux non formels cessent de compléter les procédures pour devenir, dans les faits, le moyen le plus efficace, voire nécessaire, d’obtenir un service auquel le citoyen a pourtant droit.
Cette situation renvoie à une tension classique entre bureaucratie rationnelle-légale et logiques patrimoniales ou relationnelles, au sens wébérien. Dans l’idéal bureaucratique, l’autorité s’exerce à travers des compétences définies, des règles impersonnelles et une hiérarchie fonctionnelle. Mais la formalisation des structures ne suffit pas à garantir l’impersonnalité des pratiques. Des relations personnelles peuvent investir les institutions et transformer la hiérarchie administrative en espace de loyautés, de protections et de dépendances. Comme l’ont montré, dans des registres différents, Max Weber, Pierre Bourdieu ou Michel Crozier, les organisations ne fonctionnent jamais uniquement à partir des règles qui les instituent : elles sont également traversées par des rapports de pouvoir, des stratégies d’acteurs et des ressources relationnelles.
La verticalité de la décision administrative peut, dans ce contexte, devenir un vecteur privilégié de cette culture d’allégeance. La hiérarchie, qui devrait organiser la responsabilité, la coordination et la reddition de comptes, peut se transformer en chaîne de dépendance personnelle. Les agents qui devraient éclairer, conseiller, alerter et, lorsque nécessaire, objecter à l’autorité politique peuvent être conduits à privilégier la loyauté personnelle ou institutionnelle sur la sincérité de l’analyse. La parole administrative perd alors progressivement sa fonction de contrepoids professionnel et d’aide objective à la décision pour devenir une parole de conformité.
C’est ici que se joue l’un des effets les plus insidieux de l’allégeance : la peur de payer le prix de la sincérité. Lorsqu’un agent estime que l’expression d’une réserve, d’une contradiction ou d’une analyse objective peut compromettre sa position, sa carrière ou sa proximité avec le décideur, le silence devient rationnel et la flatterie peut devenir une stratégie de protection. L’autorité est alors moins entourée de contradicteurs utiles que de collaborateurs soucieux de ne pas déplaire. A terme, ce mécanisme appauvrit la décision publique : l’information remonte moins bien, les alertes sont atténuées, les erreurs sont plus difficilement corrigées et la responsabilité tend à se diluer dans la chaîne hiérarchique.
L’allégeance produit ainsi un paradoxe administratif : une organisation fortement hiérarchisée peut devenir simultanément moins gouvernable et moins efficace. La multiplication des validations, la prudence excessive, la rétention de l’information et l’attente systématique de l’arbitrage supérieur finissent ainsi par nourrir les pathologies les plus récurrentes de l’administration sénégalaise : lenteur des procédures, lourdeur des circuits et inefficacité de l’action publique. Ce qui se présente comme une exigence de contrôle hiérarchique peut alors produire l’effet inverse de celui recherché : une administration moins réactive, moins responsable et, au final, moins apte à délivrer un service public de qualité.
Cette dynamique ne concerne d’ailleurs pas exclusivement la sphère administrative. Elle peut se retrouver au sein même des structures politiques, pourtant censées être ouvertes, accessibles et flexibles. Le cloisonnement des instances, le déficit de démocratie interne, la forte hiérarchisation des circuits d’échange et la concentration des accès peuvent rendre difficile le contact direct avec un responsable politique. Là encore, les réseaux relationnels deviennent un moyen de contourner les circuits institués pour se faire entendre. Ils fonctionnent moins comme un simple complément de l’organisation qu’un mode parallèle de circulation de la parole et de l’accès à l’autorité.
Les cabinets et entourages peuvent accentuer cette dynamique lorsqu’ils fonctionnent moins comme des instruments de facilitation de l’accès à l’autorité que comme des dispositifs de filtrage, contribuant à éloigner celle-ci de ses interlocuteurs administratifs, sociaux ou citoyens. Au lieu que l’organisation rapproche l’autorité de ses interlocuteurs, ceux-ci doivent mobiliser des relations pour franchir les filtres institutionnels.
Il faut également interroger la manière dont certaines formes traditionnelles de rapport au chef, à l’aîné ou à l’autorité, présentes dans une société historiquement structurée par des relations patriarcales, communautaires et religieuses, peuvent être réinvesties dans les univers organisationnels modernes. Il ne s’agit évidemment pas d’établir une causalité mécanique entre culture sociale et fonctionnement administratif. Mais certaines dispositions sociales dont le respect marqué de la hiérarchie, la valorisation de la loyauté, la personnalisation de la relation d’autorité, la recherche de la protection et de l’intermédiation peuvent trouver dans les organisations fortement verticalisées un espace de réactivation. La modernité institutionnelle n’abolit donc pas nécessairement les anciennes grammaires de l’allégeance ; elle peut leur offrir de nouveaux supports organisationnels.
Le phénomène produit dès lors un glissement silencieux et très profond qui finit par être intériorisé par les usagers et les acteurs eux-mêmes. Lorsque les circuits relationnels démontrent, à force de fonctionner, une efficacité supérieure aux procédures ordinaires, leur recours tend à devenir une pratique considérée comme normale. S’installe progressivement une culture de la débrouillardise, dans laquelle la capacité à trouver le bon contact, le bon intermédiaire ou le bon raccourci devient une ressource d’accès à l’autorité ou au service public. Le citoyen n’attend plus nécessairement que l’institution fonctionne selon ses règles ; il apprend à fonctionner avec ses réseaux.
C’est à ce niveau que se situe le véritable enjeu analytique : non pas l’existence du non-formel, mais son poids croissant dans le fonctionnement des organisations et sa combinaison avec des logiques d’allégeance. Lorsque la proximité personnelle, la fidélité ou l’appartenance à un réseau deviennent des ressources déterminantes de l’accès à l’autorité et aux opportunités, la relation tend à prendre le pas sur le droit, la procédure et la participation ouverte.
La formule attribuée à l’ancien Président Macky Sall, « il faut que l’administration cesse de s’occuper d’elle-même », prend, dans ce contexte, une résonance particulière. Elle rappelle que l’administration ne saurait devenir un système clos, principalement préoccupé par ses propres circuits, filtres et équilibres, au risque de perdre de vue sa finalité première : servir le citoyen et produire de l’action publique.
L’enjeu est ainsi la tendance, ancienne mais aujourd’hui plus marquante, à voir les logiques d’allégeance, de proximité et de fidélité personnelle investir progressivement le fonctionnement administratif et organisationnel. Le risque n’est pas tant la disparition de l’administration de services que son recouvrement silencieux par une logique d’allégeance qui se traduit par un déplacement de l’impersonnalité bureaucratique vers une personnalisation de la relation d’autorité.
Pr Ousmane A DIA
